注重文书质量 强化跟踪落实 优化流程设置
促进检察建议实质化“办复”
检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要方式，也是检察机关参与社会治理、促进依法行政、维护司法公正的有效手段。社会治理检察建议不受限于检察业务类型的束缚，加之其刚柔并济的特点，能有效地将“法律监督”和“社会治理”相结合，契合了当前“四大检察”全面协调充分发展的总体要求，对检察现代化建设和完善社会治理有着重要意义。从实践来看，各地检察机关在推动社会治理检察建议从“办理”到“办复”转变方面进行了很多有益探索，但仍然存在着调查核实薄弱、强制约束缺失等问题。这些问题制约着社会治理检察建议从“办理”到实质化“办复”转变。
为了推动社会治理检察建议由“办理”到“办复”转变，全面提升社会治理效能，笔者认为，需要从以下三方面不断完善，以期实现实质化“办复”。
以深化调查核实提升文书内容实质化。社会治理检察建议是针对办案过程中发现的社会治理问题而制发，其目的是解决社会治理问题。只有经过深入调查核实，才能去伪存真、由表及里，达到对问题本质的理性认识。一是深度调查核实。首先，向涉案人员了解情况。涉案人员是经历者，其对问题的描述会更加清楚。其次，向案外知情人员了解情况，虽然现实中涉案人员有时会出于各种考虑，不愿意对相关问题进行陈述，但由于他们不涉及利害关系，更容易从其处获取真实情况。再次，现场走访查验。办案检察官要带着问题进行现场走访查验。最后，听取专业人员和被建议单位意见。专业人员和被建议单位可以帮助办案检察官了解问题的根本原因，并协助提出解决问题的可行性办法，防止出现“实然”与“应然”的巨大差别，导致“外行”建议“内行”现象的出现，产生负面效果。二是加强对类案问题的研判。类案建议是社会治理检察建议的重点，更有利于实现“办理一案，规范一片”的社会效果，因此，对类案发出的建议文书质量要求会更高。对此，建议可由案件管理部门或者法律政策研究室牵头，定期对全院案件情况所折射的共性问题进行分析研判，形成类案社会治理检察建议线索，具体制发过程可由业务部门检察官完成。三是规范文书形式和说理。从形式上，检察建议书要做到要素齐全、格式正确、文字表达通顺流畅，统一以检察院名义制发，全院统一文号等。从内容上，检察建议书要强化说理性，对问题的分析要深入、独到，点出问题的本质，所提出的建议应当有相应的法律依据，并且具有实际操作可能性。在文书成文之后，仍可就相关内容听取专家、行业协会意见，进一步提高建议的精准度。
以相关制度落实推动监督约束实质化。除了通过高质量、专业性来强化社会治理检察建议刚性外，优化送达方式和多方联动形成监督合力也是必不可少的支持手段和力量，同时也是实现社会治理检察建议目的的有力后盾。一是提升宣告送达比例。仪式化作为司法活动最为显著的特征，有利于体现检察建议的公信力与权威性。全面落实《人民检察院检察建议工作规定》中有关现场宣告送达的规定，现场送达地点应当尽量选择在检察机关的宣告室进行。整个宣告仪式应当简洁庄重，检察人员应着检察制服，现场宣读检察建议内容，并进行示证、说理，听取被建议单位意见以及整改打算。二是加强第三方人员监督。第三方人员参与不但可以提升文书的质量，也可以增强被建议单位对文书内容的认同。可邀请人大代表、政协委员、行业协会人员等参与调查核实环节，在监督检察办案的同时，可以听取第三方人员意见，并将合理意见写入文书，增强第三方人员的参与感和后续跟踪动力。邀请第三方人员参与对被建议单位整改落实情况检查工作。三是多方联动形成监督合力。对于涉及事项社会影响大、群众关注度高、具有典型性的检察建议书，报送区委、区人大常委会或者被建议单位的上级机关等备案。推动社会治理检察建议与代表建议、政协委员提案实现双向衔接，对于需要长期跟踪治理的社会治理检察建议，可以邀请人大代表、政协委员以代表建议、政协提案的形式，共同督促被建议单位整改落实。建立联合惩戒机制，对被建议单位在规定期限内不回复或无正当理由不采纳检察建议，经催办仍拒不回复或采纳的，检察机关可组织人员进行线索评估，在综合考虑原因和影响、建议依据、整改防范措施等因素基础上，对涉嫌职务违法或职务犯罪案件的线索，移交同级纪委监委处理，对于有上级主管机关或者行业协会的，将相关情况通报上级主管机关或者行业协会，并建议进行相应处理。
以流程设置优化实现落实整改实质化。督促落实工作是提升治理效果的必要手段，必须下大力气做深做实督促落实工作，确保发出的社会治理检察建议取得实在的社会治理效果。一是优化案卡设置。建议在检察业务应用系统中将回访评估设置为社会治理检察建议办结的节点，没有进行回访评估，检察建议不得办结。回访评估要有回访照片或者谈话笔录等材料进行印证，否则不视为进行了回访评估。二是丰富督促落实举措。回访评估是常见的督促落实举措，回访评估的节点可以设置在收到回复后的第3个月和第6个月。回访评估以两次为最佳，第一次主要评估落实建议内容的具体举措情况，第二次主要评估制度落实现状以及宏观治理方面发生的变化情况。公开听证也可以作为督促落实的一项举措，针对被建议单位的落实情况，可以邀请人大代表、政协委员、行业专家等在被建议单位组织公开听证，由被建议单位介绍具体落实举措，听取人大代表、政协委员、行业专家意见，督促被建议单位进一步整改。
（作者分别为江苏省南京市玄武区人民检察院检察长，法律政策研究室负责人）