从典型案例展望生物多样性保护公益诉讼发展
基于最高检两批典型案例的经验总结与对比分析
最高人民检察院发布典型案例，既是对检察机关在特定案件办理中经验做法的展现，也是对相关办案工作的阶段性总结。近年来，检察机关充分发挥检察公益诉讼职能，开展了案件类型丰富、保护对象多样的生物多样性保护公益诉讼实践。最高检于2021年10月、2023年12月，发布了两批次共25件生物多样性保护检察公益诉讼典型案例。对这25件典型案例进行梳理分析，可勾勒出生物多样性保护领域检察公益诉讼发展之实景，亦可展望未来发展之愿景。
典型案例之经验总结
保护对象上重点明确。两批次案例推进保护的物种、区域，推进解决的损害或风险问题，均系生物多样性保护工作的重点。一是关注重要物种的强化保护。多件案例所涉动植物物种被纳入国家重点保护野生动植物名录，个别物种如“明月山野豌豆”，虽未被列入名录，但符合世界自然保护联盟对濒危物种等级划分的标准。多件案例提到针对分布具有区域特征，且对当地生态保护和物种延续具有重要意义的动植物种群保护，如对中华蜜蜂、野生猪血木种群的保护。二是关注重要区域的环境改善，尤其关注对自然保护区的保护。多件案例涉及保护区与生活区物理隔断及生活垃圾、养殖业等污染整治。三是关注重要问题的防范处置。25件案例所涉非法采伐野生植物、猎捕捕捞野生动物和水生生物，非法收购、出售珍贵、濒危野生动植物及其制品，城市建设、养殖业经营等活动中破坏野生动植物及其栖息地，外来物种入侵，古树名木等保护措施不足等，均是现阶段生物多样性保护重点问题。
办案方式上多措并举。一是兼顾恢复性司法与预防性司法。如“生态环境服务功能损失”“生态环境损害修复费”“异地修复”等关键词，均体现了检察公益诉讼的恢复性司法功能。同时，部分案例通过推动政府变更建设规划等，实现了生物多样性损害之预防。二是办案强调多方协作和社会参与。如“跨区域司法协作”“生态修复责任衔接认罪认罚从宽”“生态检察+公益诉讼”“专家评估论证”“人民监督员”“公开听证”等关键词，从不同侧面体现了检察公益诉讼办案中的多方参与。三是注重以个案办理推动系统治理。如2021年发布的14件典型案例关键词包括“社会治理”“‘社会—行政—司法’共治”“长江大保护”等，2023年发布的11件典型案例关键词包括“系统治理”“专题报告+检察建议”“法治协同”等。推动系统治理的工作举措包括开展专项监督，与有关部门加强沟通达成共识，提出社会治理检察建议、调研报告或立法建议，开展普法宣传等。
案件效果上突出治理。两批次案例取得了较好的系统治理成效，例如促进国家级自然保护区生态环境及生物多样性的综合保护，推动完善地方立法，促进地方政府建立起部门协作、社会共治的长效保护机制，提升社会公众的公益法治保护理念和能力等。
典型案例对比分析
生物多样性保护行政履职作用发挥显著。2021年发布的14件典型案例包括8件行政公益诉讼案例、6件民事公益诉讼案例，民事、行政公益诉讼案例数量相对均衡；2023年发布的11件典型案例仅1件民事公益诉讼案例，其余均为行政公益诉讼案例。在笔者看来，这一变化体现了生物多样性保护检察公益诉讼发展中，行政公益诉讼发挥着重要作用。
广泛深入发掘生物多样性保护新问题。两批次案例覆盖了较丰富的生物多样性保护问题，但2023年案例关注对象有所变化。一是所涉问题更加广泛。如对种质资源保护的关注、对外来物种入侵问题从推动常规性清除到关注入侵过程中的运输问题等。二是所涉问题更加回应中心工作和社会关切。如从服务保障旅游经济发展、粮食安全等角度出发，推动特定物种、种群保护。
更加注重引导社会公众有序参与办案全过程。两批次案例均提到引导社会公众参与办案，2023年案例则更加强调引导更广泛主体的全过程参与，如多件案例提到“益心为公”志愿者参与办案，不同案例中人大代表、政协委员、人民监督员及志愿者通过参与线索研判、争议问题研讨、现场勘查取证、公开送达检察建议、“回头看”跟进及提供专业支持等方式，全流程参与办案，可见办案中引导社会公众参与工作的持续发展。
生物多样性保护检察公益诉讼发展之愿景
案件办理需找准发力点。一是紧密围绕中心工作找准发力点。如在推动强化生物多样性保护中，同步推动旅游经济发展、粮食安全保障等，服务保障乡村振兴；从城市、乡村生态安全保障的角度办案，推动城乡生态屏障建设和保护，服务保障城乡融合发展；以国家公园和长江黄河流域重要生态区域为重点办案，服务保障国家公园建设。二是动态把握新型问题。如关注外来入侵物种进口、销售及相关产业中的系列问题。三是着重发现立法、行政监管和公众认知中的漏洞和薄弱环节。如发掘对尚未纳入名录但存在较严重生存风险的野生动植物物种保护，促进完善相关名录、推动行政监管，规范社会行为、引领社会价值。
突出预防性司法理念。要突出行政公益诉讼检察的应有作用，有效督促行政机关采取措施防范风险，以民事公益诉讼为补充，实现高质效保护生物多样性目的。
强化案件办理的系统治理成效。《中国生物多样性保护战略与行动计划（2023—2030年）》指出“生物多样性保护法律和政策体系仍需完善，依法保护和监管力度不强”“参与和引领全球生物多样性治理能力有待继续提升”等目前生物多样性保护亟须重视的系统治理问题。现阶段，有必要更加注重发挥检察公益诉讼推动立法和政策完善作用，并注重开展国际合作。
强化多方协同和社会参与。一方面，进一步强化生物多样性保护协同履职，包括检察机关一体履职，以及加强检察机关与行政机关、审判机关等的协同。另一方面，生物多样性保护是保障公民环境权的应有之义，要求公民等环境权主体参与保护全过程。有必要进一步从环境权保障角度，将引导社会公众有序参与的要求贯穿办案始终，逐步将具有“典型性”的引导参与举措转变为“常规性”的办案程序，将“有序”参与转变为更“有效”参与。
（作者单位：四川省成都市人民检察院、成都市龙泉驿区人民检察院、邛崃市人民检察院）