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《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》
9.精准开展民事诉讼监督。……加强检察机关与审判机关、公安机关协作配合，健全对虚假诉讼的防范、发现和追究机制。
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本期目录
一、如何理解虚假诉讼的概念与范围？
二、如何完善虚假诉讼检察监督机制？
三、如何完善虚假诉讼惩戒和预防机制？
本期召集人杨建锋
上海市检察院检察官
随着我国法治进程的发展，公民法律意识逐渐增强，尤其立案登记制改革以来，全国法院当场立案率超过九成。但在案件数量激增的同时，虚假诉讼、滥用诉权等问题也不断涌现。对此，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（中央28号文件）明确了精准开展民事诉讼监督，加强防范、发现和追究虚假诉讼的要求；最高司法机关也高度重视，先后出台一系列规定及典型案例，以加大对虚假诉讼的惩戒力度。在此背景下，虚假诉讼问题日益受到社会关注，也成为检察机关民事检察监督职能发挥的重要内容。今天，我们诚挚邀请到了各位理论与实务专家，围绕“打击虚假诉讼，完善检察监督机制”的相关问题进行专题探讨。
一、如何理解虚假诉讼的概念与范围？ |
本期召集人杨建锋
上海市检察院检察官
我们知道，民事诉讼法第112条和刑法第307条之一分别对虚假诉讼的概念作了不同描述，因此，首先想请各位专家谈谈对虚假诉讼概念的理解。
钱叶六
华东师范大学教授
《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》（下称《虚假诉讼意见》），《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》（下称《虚假诉讼解释》）等文件均对虚假诉讼的概念进行了明确。刚才主持人提到民事诉讼法与刑法对虚假诉讼的不同界定，这里需要结合两法不同的规范保护目的来分析。民事诉讼法对虚假诉讼的界定主要强调当事人之间的恶意串通，更侧重保护案外人的合法权益；而从刑法的视角来看，虚假诉讼罪规定在刑法分则第6章第2节的妨害司法罪当中，并明确该罪的客观要件是“以捏造的事实提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益” ，这说明虚假诉讼罪的法益除了维护司法秩序，同时也在于保护他人合法权益。从法益具有指导构成要件的解释机能的角度来看，刑法意义上的虚假诉讼并不同于民事法领域对于虚假诉讼的界定，虚假诉讼罪规制的范围并不限于当事人之间恶意串通的虚假诉讼，还包括一方当事人以捏造的事实提起虚假诉讼的行为。因此，我认为单方欺诈的虚假诉讼也应当纳入虚假诉讼罪规制的范围。
需要注意的是，这里的“以捏造的事实提起民事诉讼”，既包括积极捏造，也包括隐瞒真相，因此，行为人隐瞒债务已经全部清偿的事实，向人民法院提起民事诉讼，要求他人履行债务的，以“以捏造的事实提起民事诉讼”论。但是，一般认为，不论是通过捏造事实还是隐瞒真相的方式实施，都必须是无中生有型的“虚假诉讼”。因此，部分捏造、部分夸大或者部分隐瞒真相，向法院提起民事诉讼的，不构成虚假诉讼。
陈超然
上海市检察院检察官
我国对于虚假诉讼的规制经历了快速的发展过程。2018年9月，两高《虚假诉讼解释》出台；2021年3月，两高两部《虚假诉讼意见》出台；同年11月，最高法《关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》（下称《虚假诉讼整治意见》）出台，并发布人民法院整治虚假诉讼典型案例。除此之外，中央28号文件明确指出，要加强检察机关与审判机关、公安机关协作配合，健全对虚假诉讼的防范、发现和追究机制；民事诉讼法以及《人民检察院民事诉讼规则》也有虚假诉讼相关问题的规定。虽然《刑法修正案（九）》出台之后，对于如何看待“单方欺诈”和“双方串通”这两种虚假诉讼类型以及如何理解规定中“捏造”的概念等问题，实践中一度出现争议，但随着以上法律规范以及相关司法解释的相继出台，尤其是《虚假诉讼意见》第2条对虚假诉讼犯罪的概念进行了厘清，此前的理论争议便已有定论了。根据对虚假诉讼犯罪概念的规定可知，虚假诉讼犯罪是指行为人单独或者与他人恶意串通，采取伪造证据、虚假陈述等手段，捏造民事案件基本事实，虚构民事纠纷，向人民法院提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益，依照法律应当受刑罚处罚的行为。这一概念从行为特征、法律特征、危害性实质特征等角度对虚假诉讼行为进行了明确，有助于明晰虚假诉讼行为的客观表象，对虚假诉讼行为作出准确的判断。
周斌
上海市检察院第二分院检察官
我个人认为理论界对于虚假诉讼概念的争议并不影响实务中虚假诉讼检察监督案件的办理。结合当前虚假诉讼检察监督实践来看，实务中办理此类监督案件往往更加关注新证据是否足以推翻原审判决，且原诉讼是否导致当事人或者第三方利益受损，扰乱了正常的司法秩序。因此，在依职权启动监督程序的过程中，检察机关基本上不需要去界定监督的对象是否为虚假诉讼以及案件中的虚假诉讼是属于双方恶意串通还是单方欺诈的问题。而且实践中被定性为虚假诉讼罪的案件数量并不多，许多情况下都因为与诈骗罪、敲诈勒索罪等罪名竞合而依照更重的他罪处理了。因此，对虚假诉讼概念的界定，其实在虚假诉讼检察监督实务中并非必要。而从虚假诉讼案件的范围来看，根据《虚假诉讼意见》第2条规定，虚假诉讼的范围仍然是以民事诉讼案件为主，但不排除未来将捏造事实提起行政诉讼、民事仲裁等情形纳入虚假诉讼的范围。
蒋晓燕
上海市第二中级人民法院法官
我认为界定虚假诉讼的关键在于，构成民事法律关系要素的权利义务内容的主要事实是虚构、捏造、串通、伪造的，以致原本生效的裁判文书建立在虚无的基础之上。因此，从民事审判实践来讲，认定虚假诉讼的基本要求是，当事人的行为干扰了民事诉讼秩序，将民事裁判文书沦为他人牟取财产或者其他权益的工具。比如行为人在诉讼过程中实施了民事诉讼法第111条和第112条规定的伪造、毁灭重要证据、作伪证、恶意串通等行为，谋取了非法利益的同时，也扰乱了民事诉讼秩序，导致司法裁判文书内容不真实甚至违法，这些情形都属于民事审判制裁虚假诉讼的范围。
本期召集人杨建锋
上海市检察院检察官
根据刑法规定，构成虚假诉讼罪的要件之一是行为人“以捏造的事实提起民事诉讼”。刚才讨论已有谈及对“捏造的事实”的认定，接下来请大家进一步谈谈法条所指“捏造的事实”是否包括隐瞒事实、夸大事实或捏造部分事实？还是说必须是捏造全部事实？
陈超然
上海市检察院检察官
在两高出台司法解释之前，对于捏造的事实必须是“无中生有”还是可以包括部分捏造、篡改的问题，检法之间尚未达成共识。长期以来，之所以一直有观点主张捏造的事实必须是“无中生有”，即捏造全部事实，主要理由在于，一方面，因受当事人诉讼策略、法律理解差异等因素的影响，将捏造、篡改部分事实的情形纳入刑事打击范围，会加剧经济纠纷案件处理的复杂性；另一方面，对于捏造、篡改部分事实的查证难度较大，直接列入刑事打击范畴，容易陷入不当扩大打击面的风险。基于以上原因，目前司法实践对虚假诉讼罪中捏造事实的认定，仍以捏造全部事实为主流观点，但也认为对于捏造、篡改部分事实的情形可以通过民事手段加以惩治，如果行为足以达到其他犯罪的构成要件，则以他罪处理。
另外，对于隐瞒事实、夸大事实、捏造部分事实的处理，结合对最高司法机关出台的诸多规定的解读，实践中可能很难将这一类行为入罪，但我个人认为，依然存在对这一类行为进行依法惩治的空间。比如最高法《虚假诉讼整治意见》第2条指出，要防止以保护当事人诉权为由，放松对虚假诉讼的甄别、查处；两高《虚假诉讼解释》第1条第2款则规定，隐瞒债务已经全部清偿的事实，向人民法院提起民事诉讼，要求他人履行债务的，以“以捏造的事实提起民事诉讼”论。以上均可成为惩治以隐瞒事实、夸大事实、捏造部分事实方式提起民事诉讼行为的依据。
周斌
上海市检察院第二分院检察官
我认为法条所指“捏造的事实”，必须是能够固定基本请求权基础以及双方法律关系的基本事实。如果当事人捏造的事实属于这一类基本事实，就有可能涉及刑事犯罪。但从民事检察监督实践的视角来看，正如我前面所提及的，虚假诉讼及其相关概念所存在的争议其实并不影响检察机关依法办理虚假诉讼监督案件。在实践中，只要所发现的新证据、新事实足以推翻原审判决，即，如果经查明，行为人捏造、夸大、隐瞒基本事实的行为会导致原审判决被推翻，扰乱了正常的诉讼秩序，检察机关就可以依职权向法院提起监督程序，要求纠正原审判决中的违法内容。
二、如何完善虚假诉讼检察监督机制？ |
本期召集人杨建锋
上海市检察院检察官
厘清了虚假诉讼的相关概念之后，接下来，请各位专家谈谈虚假诉讼检察监督机制应如何完善的问题。中央28号文件强调要健全对虚假诉讼的防范、发现与追究机制。首先，从线索发现上来讲，我们应如何甄别虚假诉讼案件？发现、甄别虚假诉讼的难点在哪里？
钱叶六
华东师范大学教授
近几年，国家在不断加强虚假诉讼的惩治力度，但同时，行为人通过虚假诉讼来侵害他人合法权益的方式也较之以前更加隐蔽，司法机关甄别虚假诉讼的难度增加。具体而言，根据相关资料显示，目前，实践中呈现出诸多新的特点，导致司法机关发现、甄别虚假诉讼的难度变大：一是虚假诉讼的表面对抗性增加；二是当事人要求调解的诉求减少；三是往往需要事后依靠相关利害关系人提出执行异议或者申请再审等才能发现诉讼是虚假的，实际上已经严重侵害他人的合法权益和正常的司法秩序。因此，我认为发现并惩治虚假诉讼是一项艰巨、复杂的系统性工程。一方面，要注重强化各部门协调配合，形成整治合力。各级法院要积极探索建立与检察机关、公安机关、司法行政机关等职能部门之间的虚假诉讼案件信息共享机制以及相关线索移送机制。另一方面，也要注重建立完善虚假诉讼刑民交叉案件协调惩治、虚假诉讼整治联席会议等工作机制，促进形成信息互通、共商共建的虚假诉讼整治工作格局。
陈超然
上海市检察院检察官
虚假诉讼案件线索发现的渠道主要来自于当事人控告、案外人反映以及通过检察机关自身履职发现。我认为检察机关通过自身履职发现的渠道应当成为虚假诉讼案件线索的主要来源。对此，一方面，有必要强化检察机关内部合作，通过加强不同职能部门之间的沟通与联系，实现虚假诉讼案件线索信息的共享；另一方面，应注重依托信息化手段来发现相应线索，比如浙江绍兴就研发了民事裁判智慧监督系统，通过系统设置，实现对裁判文书中诉讼主体、程序、时间节点等信息的要素化，根据设置的检察监督点，采取数据碰撞、分层检索、挖掘统计等方法对文书信息进行自动分析，帮助司法机关发现、甄别虚假诉讼案件线索，这值得我们在实践中加以借鉴。
蒋晓燕
上海市第二中级人民法院法官
对于虚假诉讼犯罪易发的民事案件类型，《虚假诉讼意见》第5条已经作了充分归纳，具体包括民间借贷纠纷、企业破产纠纷、劳动争议等涉及非法侵害他人合法权益或破坏行政管理秩序的领域。而发现、甄别这些领域存在虚假诉讼，恰恰是民事审判实践的难点。
具体而言，包括以下几个方面：第一，证据识别能力相对较弱。由于民事诉讼的举证责任分配采取的是“谁主张，谁举证”的模式，举证方有时会因证据被相对方掌握而无法证明其主张的事实，这种情况下，基础证据便难以反映案件事实的全部，以致出现不利于举证方的局面。这在民间借贷纠纷案件中尤为常见。对此，民事审判实践也在探索强化民间借贷纠纷案件细节审查的合理路径，包括审查交付方式、交付地点、证人证言等。但就目前而言，民事审判对于证据的识别能力依然较弱。第二，启动调查程序的主客观限制较多。一方面，民事诉讼强调的是“谁主张谁举证”，法院作为中立的裁判者主动启动调查程序可能会打破双方当事人举证质证的平衡；另一方面，调查程序的启动还会受到诸多客观因素的限制，比如调取银行监控录像的时间只能是在事发之后的6个月内。这就导致许多情况下民事审判对于虚假诉讼的识别居于被动地位，有时甚至需要依靠后续公安或检察机关介入才能发现。第三，“穿透式”的审查手段尚未实现。比如审查继承类案件时，在户籍管控存在漏洞的情况下，如果原、被告双方恶意串通，隐瞒所提供户籍卡显示的在册人员并未包括全部继承人的事实，而法院亦没有其他审查手段，则极可能造成其他继承人利益受损。再如审查商事合同纠纷案件时，原、被告双方为了非法获取利益而恶意串通、捏造合同关系的情形既干扰了正常的司法秩序，浪费了司法资源，也损害了其他人的合法利益。但仅依据合同基本事实进行审查，这种虚假诉讼很难被甄别出来。因此，我认为对于民事审判而言，尤其涉及到对虚假诉讼的甄别问题时，赋予裁判者“穿透式”的审查权十分关键。
周斌
上海市检察院第二分院检察官
我认同蒋法官的观点。因为不论民事还是刑事案件的审查，依据的都是已有证据支撑下还原的事实。也正因为此，现有证据有时并不能反映全部事实，以致在证据审查过程中难以及时有效甄别虚假诉讼或者其他可能的情形。就以审查套路贷案件为例，该类案件往往利用签订合同、公证等完备的手续来掩盖其套路诈骗的真实目的，最终导致当事人财产权益受到严重侵害。从证据审查的角度来讲，仅根据现有的合同、授权委托书、公证材料、转账记录等证据反映出来的事实，有时并不利于受害人权利的救济；而受害人则也往往因举证不能而无法追究相对方的责任。诸如此类，对于审判实践而言，虚假诉讼的甄别与发现确实存在证据、事实审查上的难点。
本期召集人杨建锋
上海市检察院检察官
刚才各位专家结合具体实践指出了司法机关发现、甄别虚假诉讼的难点所在及解决路径，提到了调查程序启动的问题。中央28号文件也专门提到了检察机关对监督事项的调查核实权，那么，从法律监督的视角来看，检察机关在虚假诉讼监督中的调查核实与专业化建设等方面应如何完善呢？
钱叶六
华东师范大学教授
一方面，应加强公检法之间的数据共享，依托大数据、信息化等手段的试点应用，强化虚假诉讼案件的可识别度，由此不断发现、总结虚假诉讼易发的重点领域及特点、类型，以提升虚假诉讼案件办理及调查核实工作质效。另一方面，应重视司法人员培训，推动虚假诉讼案件办理的专业化建设。因为虚假诉讼及其相关概念在实践中的认定相当复杂，帮助司法办案者充分把握并权衡好民事法领域与刑事法领域办理虚假诉讼案件规范保护目的的差异，领会立法原意以避免机械司法等，都是虚假诉讼案件办理专业化能力建设的重点。
陈超然
上海市检察院检察官
中央28号文件已经明确要求加强对监督事项的调查核实工作，这成为进一步提升检察机关法律监督效能的重要内容。但就目前实践而言，检察机关调查核实权的行使实际上是受限的，其背后存在着几对显著的矛盾，比如覆盖全面性与法律依据不充分的矛盾，调查专业性与调查能力不足的困境，监督权威性与柔性调查的紧张关系等。对此，强化虚假诉讼检察监督的调查核实权，有必要从以下几个方面着手：一是依托部门之间沟通协作，充分发挥检察机关内部合力。因为虚假诉讼往往与诈骗等行为方式交织，这就需要不同部门之间共同研判、通力合作，从而提升检察监督实效。二是主动探索创新工作方法，可以借鉴以往公益诉讼案件调查在取证方式、摸排手段、技术鉴定等方面的实践经验，根据具体情况和实际需要及时转变调查核实工作的方式和方法，加大“走出去”办案的力度，多采用询问、实地调查等体现检察人员亲历性的调查核实方法，实现从“审查案卷”到“调查取证”的思维转变。三是加强虚假诉讼案件办理的专业化建设，注重提升专业能力。调查核实工作对于办案者的专业要求较高，办案者要充分了解掌握案情以及虚假诉讼、民事检察、调查核实等相关法律规则，并依据法律赋权开展检察履职。同时，注重调查核实工作规范性与权威性的树立，对不配合、阻扰或妨碍检察机关调查核实的人员进行强制性处罚。根据《虚假诉讼惩治意见》第20条规定，对于有关单位和个人无正当理由拒不配合检察机关开展虚假诉讼调查核实工作的，检察机关可以建议法院依照民事诉讼法第111条第1款第5项等规定处理，换言之，就是可以根据情节轻重对无正当理由拒不配合调查核实工作的相关人员予以罚款、拘留；构成犯罪的，甚至可以依法追究刑事责任。
三、如何完善虚假诉讼惩戒和预防机制？ |
本期召集人杨建锋
上海市检察院检察官
经过刚才的讨论，我们了解到虚假诉讼的甄别以及虚假诉讼相关案件的办理在实践中存在诸多难点，解决这些难点问题，公检法等单位要不断增进防范打击虚假诉讼工作理念上的共识；在此基础上还要不断推进立法完善，从而为办案实践提供依据。接下来，请各位专家探讨如何健全中央28号文件提及的虚假诉讼防范、追究机制的问题，即如何完善对虚假诉讼的惩戒和预防？
钱叶六
华东师范大学教授
首先，关于虚假诉讼的惩戒与预防问题，目前已有相应法律依据。根据《虚假诉讼整治意见》等规定及相关典型案例可知，民事法领域对于虚假诉讼的惩戒一般是罚款、拘留，尤其罚款这一惩戒措施可以实现顶格处理；如果虚假诉讼妨害司法秩序并侵害他人合法权益的行为符合犯罪的构成要件，则要求司法机关在认定虚假诉讼成立犯罪并进行刑事处罚的同时，也需要追究行为人的民事侵权赔偿责任。其次，惩戒和预防虚假诉讼有赖于信用惩戒机制的推进落实，可以通过与相关信息平台、社会信用体系等接轨的方式，将个人提起虚假诉讼或者行为人与他人共同进行虚假诉讼的行为列入失信人员名单。第三，对于诉讼代理人、证人、鉴定人等参与到虚假诉讼当中的情形，应根据规定及其行为性质，追究其相应责任，同时法院可以依据相关职业准则、行业规范等向有关行政主管部门、行业协会发出司法建议，多管齐下，督促其及时予以行政处罚或行业惩戒。其中，对于司法工作人员利用职权参与虚假诉讼的，应依法从严从重惩处，构成犯罪的，应依法从严追究其刑事责任。
蒋晓燕
上海市第二中级人民法院法官
我发表一点不同的看法。虽然最高司法机关针对虚假诉讼行为先后出台了诸多规范，明确设置了罚款、拘留等惩戒措施，但就目前民事审判实践而言，对于通过伪造证据、篡改捏造事实等方式妨碍民事诉讼秩序的情形，实践中往往受限于行为人经济承受能力不足、与相关部门沟通协作不畅等因素，而难以实现对虚假诉讼行为的顶格处罚。另外，如果在民事审判过程中发现当事人存在伪造证据、恶意串通等进行虚假诉讼的行为，对于如何界定虚假诉讼情节严重，目前实践标准并不统一，而这又关系到对当事人是适用民事诉讼程序制裁还是直接移送公安机关启动刑事侦查程序。但就现阶段而言，法院与公安机关之间并没有完全实现程序、机制以及沟通等方面的渠道畅通。因此，从完善虚假诉讼惩戒和预防机制来讲，我个人认为，检察机关处于法院与公安机关之间的中间位置，是国家法律监督机关，通过充分发挥检察机关对整个诉讼程序以及诉讼秩序的监督作用，对于畅通法院与公安机关之间的联系，落实对虚假诉讼的惩戒与预防等都具有重要意义。
周斌
上海市检察院第二分院检察官
对于虚假诉讼惩戒和预防机制的完善，我认为有必要关注并解决以下几个问题：一是法院在审判过程中已经发现当事人是虚假诉讼，法院应否允许虚假诉讼人撤诉的问题。有论者认为，法院应允许虚假诉讼人撤诉，且在虚假诉讼人撤诉的情况下，检察机关也就没有必要浪费司法资源再提起抗诉。实务中，我们认为，法院在发现当事人进行虚假诉讼的情况下，不应允许其撤诉；否则，检察机关有权据此提起抗诉。这是因为，从理论上来讲，当事人撤诉之后仍可再次提起诉讼，那就依然存在虚假诉讼的风险。二是夸大、隐瞒部分事实的虚假诉讼如何裁判的问题。因为夸大、隐瞒部分事实的虚假诉讼是建立在真实的诉讼基础之上的，在这种情形下，当事人基于真实法律关系提出的那一部分诉讼请求是否需要被驳回，目前实务中存在处理争议。三是检察机关抗诉之后恢复再审程序的情况下，法院驳回诉讼请求是用判决还是裁定的问题。实务中存在不同操作，以往实践有过判决驳回诉讼请求的做法，但目前大多采用裁定的形式。而采用裁定驳回诉讼请求的形式又会引发原审案件的诉讼费应否退还以及如何退还的问题。这些都需要我们后续在完善虚假诉讼惩戒和预防机制的过程中进行思考。
陈超然
上海市检察院检察官
近年来，最高司法机关已经出台诸多规范性文件，且十分强调对虚假诉讼行为的惩戒与预防。但目前我国虚假诉讼依然呈现高发态势，梳理并总结其原因，主要在于：一是主观上“想为”，当事人往往有通过虚假诉讼非法获取利益的目的；二是客观上“能为”，目前虚假诉讼惩戒与预防机制尚存漏洞；三是当事人“敢为”，因为虚假诉讼的违法成本很低，且我国实践中对于虚假诉讼的惩治，相较于域外需要对虚假诉讼人处以十几年刑罚的规定而言，并没有那么大的威慑力。因此，我认为加大对虚假诉讼的惩戒力度尤为关键，可以通过推动立法、司法解释等方式不断完善虚假诉讼的惩戒与预防机制。比如在司法层面，对虚假诉讼的参与人，法院可以适度加大罚款、拘留等妨害民事诉讼强制措施的法律适用力度；检察机关可以依法将相关线索和案件材料移交公安机关进行侦查，依法追究其刑事责任。
本期召集人杨建锋
上海市检察院检察官
今天的沙龙可以说是干货满满，各位专家从理论出发，落地实践，结合虚假诉讼及相关概念的理解、虚假诉讼检察监督机制的完善、虚假诉讼惩戒及预防机制的完善等方面提出了许多真知灼见，为我们今后进一步贯彻落实中央28号文件精神，破除虚假诉讼办案实践困局，提升虚假诉讼案件办理质效等方面都提供了许多非常好的建议。再次感谢各位专家的精彩发言！
文稿整理：黄浦区检察院 陈静 杨兰
奉贤区检察院 曹瑞璇
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